浅析CPA与财政支出绩效评价

2013年第5期    作者:朱静芬    阅读(13311)

【来源:《上海注册会计师》 查看本期目录】

为了深化部门预算改革，加强预算绩效管理，客观公正地评价财政资金使用的经济性、效率性和效益性，本市陆续出台了《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》，《关于贯彻落实〈上海市财政支出绩效评价管理暂行办法〉的实施意见》，《上海市财政支出绩效评价聘用评审专家管理暂行办法》等文件。本文结合对几个文件的解析，与大家探讨下CPA如何参与财政支出绩效评价工作。

一、CPA参与财政支出绩效评价的资质要求

根据《关于贯彻落实〈上海市财政支出绩效评价管理暂行办法〉的实施意见》，绩效评价开展方式可以根据项目具体情况，由财政部门或预算部门（单位）自行实施，也可部分环节或全部委托第三方机构实施。在评价过程中涉及聘请评审专家和第三方机构的，须按照财政部门的相关规定执行。从这一条款可以看出，CPA参与财政支出绩效评价工作有两个途径，其一是作为第三方评价机构派出人员身份参与绩效评价工作，其二是以个人独立身份作为评审专家参与绩效评价工作。

（一）第三方评价机构参与绩效评价工作

如果作为第三方评价机构身份参与绩效评价工作，需要遵循《上海市财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法》。根据第四、五、六条规定，选聘评价机构实施绩效评价应严格遵守政府采购的相关规定，遵循三大原则。一是能力实绩和信誉优先原则。优先考虑信誉良好、专业能力强、执业规范、管理水平高、工作实绩好的评价机构承担绩效评价工作。二是公开、公平、公正原则。三是兼顾市场培育原则。在选择评价机构时根据实际情况，拓宽渠道，利用多种组织形式，鼓励更多的社会服务力量参与绩效评价工作；鼓励拥有先进理念、丰富经验和良好信誉的绩效评价机构做大做强，发挥引领作用，多方位培育绩效评价市场。其次，评价组织者应聘用符合以下基本条件的评价机构：一是依法设立并具有独立法人资格；二是具备开展绩效评价工作的能力、专业知识背景和相关专业人才，具有一定规模且结构合理的专家支持系统；三是具有良好的业绩和信誉；四是具有健全的内部管理制度和业务质量控制制度。最后，具备以上规定条件的评价机构，需要填写《上海市财政支出绩效评价机构库入库申请表》，进行网上申请。经过市财政局的审定后进行登记，进入市财政支出绩效评价机构库，并纳入市政府采购供应商库管理。

（二）评审专家参与绩效评价工作

如果以个人独立身份作为评审专家身份参与绩效评价工作，需要遵循《上海市财政支出绩效评价聘用评审专家管理暂行办法》。根据第四条规定，市财政局按照统一的资格条件，通过公开征集、推荐和自我推荐相结合的方式选聘评审专家。被选聘的评审专家应当同时具备以下条件：一是有良好的职业道德和信誉，客观公正、廉洁自律、遵纪守法；二是具有财政管理、绩效评价、经济管理、财务会计、法律法规、相关技术、行业管理等某一方面的专业知识，熟悉有关学科、专业发展情况，在相关领域具有一定权威性，具有较强的综合分析判断能力；三是从事相关领域工作满8年，具有大学本科以上学历，中级以上专业技术职称；达不到学历或职称要求，但在相关专业领域有突出贡献并熟悉财政支出绩效评价工作，符合绩效评价评审专家其他资格条件的；四是身体健康，年龄一般在63周岁以下，特殊情况可适当放宽；五是本人愿意以独立身份参与财政支出绩效评价相关评审工作，并接受市财政局监督管理；六是没有违法、违规、违纪等不良记录。所以，符合以上条件的在职和退休人员，都可以按要求填写《上海市财政支出绩效评价评审专家资格申报表》，进行网上报名。经市财政局审核通过后，获得绩效评价评审专家资格，颁发《上海市财政支出绩效评价评审专家聘书》。评审专家一般聘用期为2年，聘用期内因故解聘的，由市财政局办理解除聘用手续。聘用期满，市财政局将根据评审专家参与评审工作及参加相关培训等情况对评审专家资格进行复审，复审通过的方可予以续聘。

二、第三方评价机构参与财政支出绩效评价工作

根据《上海市财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法》规定，第三方评价机构参与财政支出绩效评价工作的内容主要包括两项：一是对财政支出绩效目标和预算安排的前期评价；二是对财政支出运行过程和结果的绩效评价。

第三方评价机构参与财政绩效评价工作一般程序包括接受财政或预算部门（单位）委托，签订业务委托协议书，制订绩效评价工作方案（包括项目概况、绩效评价框架、证据收集和分析方法、评价实施时间安排等，原则上应进行适当形式的评审），实施绩效评价（包括收集、核实绩效评价相关资料；实地调研、访谈、问卷调查等，根据评价对象的特点可采取现场评价、非现场评价以及现场评价和非现场评价相结合的方式进行评价）；综合分析、多方征询意见，形成客观、全面的评价结论；撰写与报送绩效评价报告。绩效评价一般以预算年度为周期，对跨年度的重大（重点）项目可以根据项目或支出完成情况，实施阶段性评价。

针对每个不同的项目，评价机构应成立专门评价工作组，由熟悉相关领域的专业人员组成，综合考虑人员结构、能力和经验，以及是否有需要回避的情况等。评价机构自身力量不能满足评价需要时应外聘专家参与。

对财政支出绩效目标和预算安排的前期评价

根据《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》规定，绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果，根据不同情况由财政部门和部门（单位）分别或共同设定。绩效目标包括四项主要内容：一是预期提供的公共产品和服务，包括产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标；二是达到预期提供的公共产品和服务所必需的资源；三是支出的预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；

四是衡量或评估每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的考核指标。

对绩效目标的评价时，要依据国家和本市相关政策、财政支出方向和重点、部门职能及事业发展规划等方面开展。主要关注目标与部门职能的相关性；为实现绩效目标拟采取措施的可行性；绩效指标设置的科学性；实现绩效目标所需资金的合理性等。具体涉及评价绩效目标指向是否明确，是否符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关；评价绩效目标是否具体细化，是否从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，是否进行定量表述或采用定性的分级分档形式表述；评价绩效目标是否合理可行。制定绩效目标是否经过科学预测和调查研究，目标是否符合客观实际等。

如某单位将开展各类审计项目经费纳入年度财政支出预算范围。该单位在申报财政支出项目绩效目标时，明确该经费项目设立是为了加强审计监督，发挥审计在维护国有资产安全、加强党风廉政建设等方面的作用。实行对下属企业单位领导干部经济责任审计3年轮审一遍，事业单位领导干部经济责任审计5年轮审一遍。项目总预算为130万元，项目投入资金全部为财政专项资金，其中专项审计项目50万元，经济责任审计项目70万元，审计工作经费10万元。

项目总目标是加强审计监督，护航经济发展。年度绩效目标是维护国有资产安全，严肃财经法纪，提高国有资金使用效益，促进廉政建设。具体分解为：

在对财政支出绩效目标和预算安排进行评价时，就要看绩效目标和预算安排是否合理，比较同类项目上年预算额，上年预算执行额。根据单位设定的绩效目标，查看预算执行率在90%以上，经济责任审计发现问题的整改率达到80%以上（非历史原因事项），健全完善制度数量超过上年同期，专项资金使用合规性力争实现100%，经济责任审计申诉率为0等绩效目标是否合理。

（二）对财政支出运行过程和结果的绩效评价

1、绩效评价遵循原则。在进行绩效评价时，应当遵循三大原则：一是科学规范原则，绩效评价要注重财政支出的经济性、效率性和有效性，严格执行规定的程序，采用定量与定性分析相结合的方法。二是公正公开原则。绩效评价客观、公正，标准统一、资料可靠，依法公开并接受监督。三是绩效相关原则。绩效评价针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。可以采用收集、核实绩效评价相关资料；实地调研、访谈、问卷调查等形式。

2、绩效评价参考依据。在进行绩效评价时，可以参考的主要依据包括国家、本市相关法律、法规和方针政策、规章制度；国家、本市各级政府制定的国民经济与社会发展规划；各级财政部门制定的绩效评价管理制度及工作规范；部门（单位）职能职责、中长期发展规划和年度工作计划、绩效目标；相关行业政策、行业标准及专业技术规范；部门（单位）预算申报的相关材料、依法批复的部门（单位）预算；区县及以下各级政府申请专项转移支付资金的相关资料；部门（单位）决算报表及报告；审计部门对预算执行情况的年度审计报告等相关材料。

3、绩效评价标准。根据评价对象的特点，可以选用不同的评价标准。绩效评价标准具体包括：计划标准、行业标准、历史标准等。绩效评价标准的选用应当坚持客观公正、简便有效的原则。　

4、绩效评价方法。绩效评价方法的选用，应当坚持定量优先、简便有效的原则。确实不能以客观量化指标评价的，可以在定性分析的基础上，根据绩效情况予以评价，以提高绩效评价质量。根据评价对象的具体情况，可以采用一种或多种方法进行绩效评价。主要方法包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。其中成本效益分析法将一定时期内的支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度，适用于成本、效益都能准确计量的项目绩效评价；比较法通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度；因素分析法通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度；最低成本法对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度，适用于公共管理与服务、社会保障、文化、教育等领域支出的绩效评价；公众评判法通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。

5、绩效评价指标。一般分为共性指标和个性指标。共性指标是适用于所有部门的指标，主要包括预算执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等衡量绩效目标完成程度的指标。个性指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同部门的指标。

根据绩效评价指标设置的相关性、重要性、系统性和经济性原则，考虑到不同部门、不同项目的适用性和可比性，市财政局制订了《上海市财政支出绩效评价指标框架》，其中一级指标适用于所有评价对象，也就是共性指标，二级指标根据评价对象具体情况可做局部调整，三级指标由绩效评价组织者根据评价对象的实际情况进行具体设定，后两个指标就是个性指标。随着绩效评价工作的深入开展，市财政部门将会同预算主管部门逐步建立市财政支出绩效评价分类指标库，供绩效评价组织者选择使用。

根据《上海市财政支出绩效评价指标框架》，一级指标分为项目决策、项目管理和项目绩效，总分100分，权重分别为15±5 ，20±5，65±5。项目决策可以分为战略目标适应性和立项合理性2个二级指标。其中立项合理性又分为立项依据的充分性和绩效目标的合理性等2个三级指标。项目管理分为投入管理、财务管理和项目实施3个二级指标。其中投入管理又分为预算执行率、预算资金到位率、配套资金到位率、财政投入乘数4个三级指标。财务管理又分为资金使用情况、财务（资产）管理制度健全性、成本控制情况、会计信息审计结果（如果有）等4个三级指标。项目实施又分为保证项目实施的制度，措施的建立情况、制度，措施的科学性和合理性，相关制度和措施的执行情况等3个三级指标。项目绩效分为项目产出、项目结果、能力建设及可持续影响等3个二级指标。其中项目产出又分为产出数量、产出质量、产出时效等3个三级指标。项目结果又分为经济效益、社会效益、环境效益、服务对象满意度等4个三级指标。能力建设及可持续影响又分为长效管理情况、人力资源对项目可持续影响、硬件条件对项目发展作用、信息共享情况等4个三级指标。

6、绩效评级标准。绩效评价结果采用综合评分定级的方法。各项三级指标分值总和为100分，评价得分高于或等于90分的，绩效评级为优；得分在75—90分的（含75分）为良；得分在60—75分（含60分）的为合格，60分以下的为不合格或绩效无法显现。

7、绩效评价报告。完成绩效评价后，要按照规定的文本格式和要求，撰写绩效评价报告。根据《上海市财政支出绩效评价报告》格式，需要涉及的内容包括六个部分：一是开展绩效评价的背景、评价委托关系（如果有）；二是项目基本情况，涉及项目概况（项目立项背景、项目实施情况、经费来源和使用情况）、项目绩效目标；三是绩效评价工作情况，涉及绩效评价目的、绩效评价设计过程、绩效评价框架（包括绩效评价原则、评价指标体系、绩效标准和评价方法等）、证据收集方法、绩效评价实施过程、本次绩效评价的局限性；四是绩效分析及评价结论，涉及绩效分析（项目决策、项目管理、项目绩效）、评价结论（评分结果、主要结论）；五是主要经验及做法、存在的问题和建议。其中主要经验及做法围绕业绩好的指标，说明管理的成就和经验；存在的问题围绕业绩不好的指标，说明项目管理和实施中存在的问题；建议和改进举措；六是其他需说明的问题。最后，要添加附件，如绩效评价指标体系，面访、座谈会和实地调研人员名单，访

谈、调研提纲，社会调查问卷等。

绩效评价报告完成后，要在规定的时间内，向组织实施绩效评价的财政部门或部门（单位）提交报告。

三、评审专家参与绩效评价工作

根据《上海市财政支出绩效评价聘用评审专家管理暂行办法》规定，评审专家参与绩效评价工作主要包括参与绩效目标评审、绩效跟踪监控报告评审、绩效评价方案评审和绩效评价报告评审等工作。对绩效目标、绩效跟踪监控报告、绩效评价方案及评价报告发表独立、客观、公正的评审意见。评审意见应具体、可操作。

1、绩效目标综合评审。对预算部门（单位）编制申报的绩效目标、主要绩效指标和指标目标值、项目资金与绩效目标匹配程度、以及投入、产出和结果的逻辑关系、项目的必要性、项目的实施对部门（单位）战略目标的相关性和贡献度等相关内容进行综合评审，对项目绩效目标的科学性、合理性等提出评审意见。

2、绩效跟踪监控报告评审。财政支出绩效跟踪监控是预算绩效管理的重要环节。按照要求，预算部门（单位）不仅要持续地监控项目各项活动的进展情况，同时还要监测和评估项目达到预期结果的可能性。因此，要关注预算部门（单位）是否建立绩效跟踪监控机制，是否定期采集绩效信息并汇总分析，是否对绩效目标的实现情况进行跟踪管理和督促检查。跟踪监控中发现绩效目标实现程度与预期绩效目标发生偏离时，是否及时采取措施予以纠正。关注预算部门（单位）监控措施的制定和落实情况、项目执行进度和绩效目标实现情况，提出改进意见和措施。

3、绩效评价方案评审。一般对金额较大、关系国计民生、社会关注度高、公益性强的项目，原则上应组织专家进行评审。主要关注绩效评价方案是否有针对性和可操作性，是否按照统一的格式要求。

4、绩效评价报告评审。主要关注绩效评价报告是否依据充分、真实完整、数据准确、分析透彻、逻辑清晰、客观公正，是否按照统一的格式要求。

评审专家应根据组织评审机构提供的材料和其他可能途径，在评审前详细了解被评价对象的相关情况，准备评审意见。在获取被评价项目相关制度及相关情况后，提出评价范围内的专业质询，以深入了解评价对象的相关情况。在评审过程中可自由发表评审意见，对需要表决的评审事项进行表决。要自觉遵守相关保密规定，不得擅自向外泄露绩效评价的相关资料和有关情况；未经组织评审机构同意，不得引用评价发现和相关结论。要自觉遵守职业道德规范，不得在评审过程中谋取不正当利益，不得以任何形式接受被评价单位及个人的好处。

评审专家接受聘用委托时，遇到与被评价方有利害关系或存在可能影响公正性等情况的，应主动提出回避；参加绩效评审的专家不得参加同一项目的具体评价工作。被评价方认为评审专家与本单位有利害关系的或存在影响公正性等情况的，也可提出回避申请，但需说明理由，并提供相应证据。评审专家是否需要回避，由组织评审机构审定。

四、对CPA参与财政支出绩效评价的监督机制

（一）对财政支出绩效评价总体的监督管理

根据《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》第三十一条规定，财政部门可以对部门（单位）实施的财政支出绩效评价结果实施再评价。第三十八条规定，绩效评价结果应当按照政府信息公开有关规定，在一定范围内公开。

第三十九条规定，参与绩效评价工作的机构和相关人员应当遵守以下规范：一是独立、客观、公正地开展评价工作，保证评价结果客观、准确，并对评价结果承担责任；二是严守职业道德规范，不得以任何理由在绩效评价过程中获取不当利益；三是严格遵守保密纪律，不得泄漏被评价单位的有关数据和业务资料等评价信息资料。

第四十条规定，被评价部门（单位）对提供的数据和资料的真实性、合法性承担责任，不得对评价结果施加倾向性影响。

可见，财政支出绩效评价结果将受到财政部门乃至全社会的监督。

（二）对第三方评价机构的监督管理

根据《上海市财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法》第七规定，评价机构库将记录评价机构的基本信息、承担绩效评价业务情况、评价组织者的反馈信息和评价机构参与相关培训情况等信息。市财政局将建立规范的第三方机构入库、业务质量跟踪和退出机制。

第十四条规定，评价组织者应对评价工作组的构成情况进行审核，审核内容包括评价工作组的人员结构、能力和经验，以及是否有需要回避的情况等。审核通过后应要求评价机构在评价过程中保持工作组成员的稳定。对评价人员应当回避而不回避的，评价组织者发现后有权终止委托。

第十八条规定，评价组织者应根据协议对评价机构的工作情况进行质量评估，发现评价机构有违反委托协议的，应当依据委托协议要求其承担违约责任，视具体情况扣减部分或拒付全部委托评价费用，并将其违约行为及相关证明材料报送市财政局绩效评价管理处，市财政局核实后将按相关规定记录其不良行为。

第十九条规定，市财政局可对被评价对象组织再评价，如发现原评价机构在评价中有严重失实或失职等情况的，将酌情对其通报批评或从评价机构库中将其注销。

（三）对评审专家的监督管理

根据《上海市财政支出绩效评价聘用评审专家管理暂行办法》

第九条规定，市财政局建立评审专家档案，详细记载评审专家的具体信息，并建立规范的评审专家入库、评审专家工作考核和评审专家退出机制。市财政局将根据实际评价工作需要调整评审专家人员结构和规模。

第十八条规定，评审专家在绩效评审过程中有下列行为之一的，市财政局将根据情节轻重，予以记录不良行为、通报和解聘等处理：泄露绩效评价相关资料或有关情况造成不良影响的；利用评审谋取不正当利益的；应该主动回避而未向组织评审机构方提出的；一年内参加评审累计3次迟到或早退，以及累计2次确认参加后未经组织评审机构同意擅自缺席的；违反法律、法规、规章的其他行为。

作者单位：上海市委宣传部审计室