推进县（区）级国库集中支付制度改革的若干建议

2010年第5期    作者:徐步佑    阅读(7635)

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国库集中支付制度是指以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式，所有财政性资金都通过国库单一账户体系进行缴拨、清算的一种财政管理制度。实行国库集中支付制度是深化财政改革和完善财政管理的重要举措，是经济发展的必然要求，也是世界上大多数市场经济国家的普遍做法。大部分省份的省本级预算单位已全部实行国库集中支付改革，并对国库集中支付的资金范围进一步扩大，将政府性基金和预算外资金全部纳入改革范围。大部分省份逐步将改革向地市推进，并将改革向县（区）级延伸。根据《财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见》（财库〔2007〕51）号和财政国库管理制度改革的总体部署，力争到2010年所有财政性资金全部实行纳入国库单一账户体系运行管理，各级单位全部实行国库集中支付制度。

从我国各地已经实行改革运行情况来看，国库集中支付改革取得了明显的成效，但目前改革进展也相当不平衡，有的省本级尚未在所有预算部门实施改革，有的尚未推进到全部基层预算单位，还有一部分地市和大部分县没有实施改革。加快推进此项改革成为财政部门当前十分重要的工作，但仍然存在几个问题：一是改革认识不够、财务人员业务素质不高；二是部门预算不合理，影响了国库集中支付制度的实施；三是系统信息化程度不高；四是代理银行责任与利益不对称；五是监督制约机制不够完善，相关的配套制度还有待进一步改善。

为进一步推进国库集中支付制度的改革，笔者提出如下几点建议：

一、加强国库机构建设，抓好组织领导

一是在机构设置上可采用国库集中支付中心和会计核算中心“两块牌子，一套人马”的做法，国库集中支付中心的审核职能由核算中心核算组承担，新增设支付组承担复核、支付和打印工作，支付的印鉴同财政国库管理，财政国库审批和盖章后，支付组实施支付，直接经人民银行或特设专户代理行拨到收款人或用款单位。二是严格按照省市财政国库管理制度改革实施方案的具体要求，结合实际，大胆创新。成立国库管理改革工作领导小组，并由县政府组织召开全县财政改革与管理动员大会。制定《县级财政国库集中支付制度改革实施方案》、《县级单位财政国库集中支付制度改革资金支付管理办法》等制度，明确岗位职责和工作流程，确保工作效能和运行效率，为顺利开展国库集中支付改革提供制度保障。

二、转换观念，积极宣传，加强国库集中支付业务培训

实行国库集中支付改革的进程是渐进式的，它具有政策性强、涉及面广以及情况复杂等特点。因此，各部门和各预算单位在思想上要高度重视，要充分认识改革的重要性和紧迫性，要摒弃错误认识和疑虑，尽快转换观念，树立服务思想，加大宣传力度，加强对财政资金管理的意识，为国库集中支付制度改革的全面实施创造良好的人文环境。另外，国库集中支付业务建立在国库集中支付管理信息系统之上，与以往的国库业务支付方式不同，对预算单位财务人员、财政部门内部工作人员以及银行业务操作人员等提出了更高的要求，要对他们进行业务培训。而培训要注重实用性和全面性，可采用授课与现场操作相结合等方式，对国库集中支付制度改革的内容进行全面讲解，特别是在业务流程和系统操作等方面要加大培训力度，要创建模拟环境，并进行现场上机操作，以达到培训效果和预期目的。使各相关单位业务人员能及时掌握国库集中支付业务知识和操作技能，通过培训及内部业务交流、探讨等，改变工作思路，改善管理方法。并学习掌握国库集中支付业务的相关法律，不断积累业务处理的经验和能力，从而顺利推进国库集中支付制度改革。

三、切实提高预算编制和管理水平

一是在部门预算编制环节，将部门所有财政收支要统一纳入预算管理，将基本建设和行政事业单位收支预算同时编制，根据事业发展和建设的需要进行统筹安排。在深化部门预算改革的具体工作中，要建立适合全县的预算定额与标准，设计定额项目时要做到全面、详细和可行，设定定额标准时要做到具有科学性和合理性；要切实提高预算编制的准确性和科学性。在实行综合预算的基础上，预算要尽量的细化，对预算科目在功能的性质上进行规范分类，预算要做到每一项都能细化到类、款及项上，在明细预算基础上做好所有财政性资金的支付工作，当年支出要科学地安排，将财政性资金和非财政性资金按资金来源的性质区分开来，要明确哪些资金采取直接支付方式，哪些资金采取财政授权支付方式。对现行控制在财政部门的专项资金分配方法要进行改革，建议成立财政预算委员会和相应的专家委员会，从各方面吸收专业人才加入，要接受人大监督，在预算安排中要避免出现人情因素和各种干扰现象的发生。尤其是在编制支出预算时，要从预算单位当年实际支出的需要出发，对各项支出的方向和用途要明确，专项资金应尽量细化到具体项目。只有在细化了的单位预算和年初预算到位的情况下，单位用款计划编制准确，国库集中支付才能确保单位工作的正常运转。二是在部门预算执行环节，应进一步强化预算的刚性约束。要求各预算单位在上报年度预算时，要考虑周全，避免在预算执行过程随意追加的现象。预算一旦确定，就要严格按照预算执行，只有在有预算的前提下安排支出，避免先支后报现象。预算下达后，在执行时一般不得随意调整。各项预算支出要按照批复的预算科目和数额执行，不得超预算，不得擅自改变支出用途。对于一些急需或突发性而且明确要开支的新增支出以及对资金性质需调整的，都要严格按照《预算法》的相关规定和程序进行报批。对随意调整追加预算和超预算、扩大预算范围等行为要杜绝发生，确保预算单位按预算报支。建议尽快细化预算编制的内容，制定单位预算定额，从而增加预算编制的科学性和合理性，为县级国库集中支付制度的顺利实施提供必要的制度保障。

四、推行财税库银及预算单位的横向联网工作

目前县级财政、税务、银行、国库、核算中心及预算单位各部门都有自己独立的网络信息系统，可以依托金财工程，构建财政、税务、银行、国库、核算中心及预算单位相互之间的联网系统，建立具有可操作性的国库集中支付信息系统，为国库集中支付制度改革提供强大的技术支撑。它们之间的联网信息网络必须构建起来，国库集中支付制度运行必须依托网络信息系统的支持。因此，一是要建立完善国库资金银行支付清算系统，为实时清算提供网络支持。二是加大开发与国库集中支付业务有关软件系统的力度，如国库集中支付会计核算、统计分析与预测软件，综合管理软件等，要构建严密和安全的国库集中支付数据资料信息库，为相关单位及时提供财政资金运行数据和资料。三是在财政部门、国库集中支付部门、人民银行、代理银行以及预算单位相互之间构建国库集中支付信息系统，加强财税库银横向联网工作，提高财政资金运行效率，从而实现信息资源共享。四是构建预算执行管理信息系统。在财政部门、预算单位、代理银行以及人民银行之间构建联网系统，通过联网系统各部门都能进行快捷的处理业务、交换信息、对账与查询，国库集中支付部门通过该网络系统进行自动审核，能全过程地对财政资金的支付进行动态监控，从而有效提高资金支付效率与支付信息的反馈速度，实现国库集中支付的客观要求。

五、加强代理银行业务管理

首先应健全代理银行的筛选机制，在具有资质的商业银行中通过招投标形式选择代理银行，确定具有资信的商业银行作为国库集中支付业务的代理银行，充分利用现有商业银行的网络信息系统。建立代理银行激励约束机制，把代理银行的考评和手续费同贯彻执行国库集中支付政策的好坏紧密联系，从而提高代理银行代理业务的积极性。其次，要与代理银行签订“代理协议”。约定代理期限、明确双方的权利和义务，明确国库集中支付的目标、对象、范围及绩效考评办法等相关事项。对代理银行支付效率低，预算单位取款等候时间过长等可能出现的问题通过协议来解决，增强代理银行的责任意识，有效限制代理银行的行为，从而提高代理银行的服务质量。要充分利用现有资源，使商业银行之间既有竞争，又有合作，推动县级国库集中支付业务顺利开展。

六、完善监督制约机制

健全的监督约束机制可以保证国库集中支付制度的顺利实施。一方面要建立健全国库集中支付执行机构的内部监督制约机制，定期对国库集中支付执行机构的相关业务进行内部审计。要建立明确的岗位责任制，以确保国库集中支付各项业务的顺利开展。另一方面要建立和完善外部监督制约机制。中国人民银行县支行要加强对代理商业银行的财政支付有关业务的监控，以充分发挥县人民银行对代理商业银行办理国库集中支付有关业务的监管作用。县级审计机构要结合国库集中支付制度改革情况，对国库资金的运行情况进行不同的审计，要进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进预算执行单位依法履行职责，以确保财政资金安全运行。县人大也要加强对财政预算和预算执行情况的外部监督，监督有关单位是否在及时、合法的前提下审批预算安排情况和用款计划，下达拨付指令付款情况是否及时，从而提高财政预算执行的透明度，实现阳光财政。

七、深化国库集中支付配套改革，充分发挥国库集中支付制度改革的作用

一是严格执行政府采购制度，加大财政直接支付的力度。通过完善采购预算，强化采购管理，在采购预算中，要明确政府采购范围、项目和标准、资金来源、采购方式，将所有公共支出项目纳入政府采购预算。结合政府采购制度改革，对预算单位纳入政府采购范围的支出项目，设定财政直接支付的标准，如对单件物品或服务、年度批量超过限额的商品、工程等采购支出，实行财政直接支付方式；对预算单位其余的零星支出及特别紧急支出实行财政授权支付的方式，借以提升财政国库集中支付制度改革的效果。二是建立公务卡制度。公务卡是指行政事业单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。它的结算方式是在现有国库集中支付系统中，原来预算单位授权支付的日常公务开支，改由公务人员使用银行卡刷卡结算，按现行财务制度审核报销，基本实现公务支出的无现金支付和支付信息的电子化。公务卡结算的范围是财政授权支付中原使用现金结算的公用经费支出，包括差旅费、会议费、招待费等零星支出。推行公务卡结算是深化和完善国库集中支付制度改革的重要组成部分，是国库集中支付的延伸。推行公务卡可以提高支出透明度，加强财政资金监督，规范单位财务管理，方便单位用款，从源头上防治腐败和减少违规行为发生，对建设阳光财政等具有重要的意义。

作者单位: 浙江省苍南县预算会计核算中心