营业税改革：观察与瞻望
2010年第5期 作者:盛立中 阅读(6165)
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适逢增值税即将在全国人大启动正式立法程序之际，我国的第二大流转税种——营业税反而博得了媒体更多版面。低碳经济、结构调整、经济转型、大幅提高服务业GDP占比，营业税从没有像今天这样引人关注，业内人士民间学人几乎都把目光聚焦在营业税这个“怪胎”身上。
一、营业税弊端初显问题丛生
自1984年营业税被我国重新确立为流转税主体税种之一后，1994年的税制改革因各种原因再次保留了营业税。营业税可谓一个“骨灰级”税种。尽管此时的营业税课税项目有所减少，但适用范围却是扩大的。营业税具有天然的优势，比如计税依据清晰，税基调整方便，计征方式简易，更由于营业税税收收入随营业收入的增加而增加，确保了国家财政收入。
然而，随着我国市场经济不断向纵深拓展和税制改革步伐加快，营业税的上述所谓种种优点，反而成为推进经济发展、转型的掣肘，对经济的逆向调节作用日趋突显，营业税业已成为制约服务业发展的关键瓶颈。由于营业税是对全部商品（服务）流转征税，分工越细环节越多税负越重，并导致目前的增值税链条不完整，割裂了中国制造与“中国服务”的内在联系。比如服务业缴纳的营业税由于基本上不能抵扣税款，制造业部门宁愿在内部另设自己的服务业务，也不愿意外包服务。而营业税由于并无出口退税一说，使得“中国服务”在国际竞争中只能“含税”竞争。
众所周知，我国自2009年开始由生产型增值税改行消费型后，仅2009年一年，全国增值税一般纳税人机器设备进项税额就抵扣了1416亿元，而增值税小规模纳税人征收率降至3%后，小规模纳税人大约少缴了153亿元税款。增值税纳税人的减税措施直接导致了制造业税负水平的下降和服务业营业税税负水平相对提高。换言之，目前服务业承受的税负总体高于制造业。比如说目前的物流业，尽管我国自2006年在物流业实施营业收入差额纳税、货物运输业发票抵扣增值税等税收优惠政策，但是由于该行业所需的设施设备，却不能像制造业那样享受抵扣税款的优惠待遇。
尽管营业税属于地方税收收入的主要来源，但减免税权全部集中于中央政府，过度集权导致弊端丛生。在立法宗旨上，营业税对企业和个人原则上一律不予个别减免税，但是，实践中，减免税“个例（案）”，甚至包括直接利益输送的政策几乎时时发生。值得警觉的是，现在的减免税政策有一种被利益集团或大的垄断企业挟持的倾向，比如官办的中小企业担保机构免征营业税政策；通讯、邮政某些业务的专项免税政策；包括铁路、航空在内的国有垄断企业的税收优惠政策等，仅2008年至今就出台了大大小小的十几项与营业税业务有关的税收减免政策。
按照税收中性理论，税收应力免对市场经济正常运行进行干扰，特别是不能使税收成为超越市场机制而成为资源配置决定因素。发挥税收的调节作用，旨在利用税收机制让市场达到最优状态。而营业税只要有流转（环节、次数），就得交税，这种水涨船高式的税收，严重破坏了税收中性原则。何况，营业税原本朴素的“原罪”特征，一旦与政府的收入挂钩，一旦与“讲政治”的大局链接，纳税人觊觎靠“圣事告解”来解套已经无济于事了。
二、税收要为经济转型大局服务
服务业在中国有巨大的发展潜力。目前我国服务业从业人员逾2亿人，约占全部就业人数的1/4（美国容纳了高达80%的就业人口）。据全国经济普查最新发布的数据，我国2004年服务业占GDP的比重为40.7%，2008年占GDP的比重为41.8%，只提高了1.7个百分点。同期，服务业占GDP的比重，美国为77.3%、日本为70.6%、德国为69%、英国为75.6%；金砖四国的巴西、俄罗斯和印度分别为65.3%、57.8和53.7%；即使是很多低收入国家，服务业的GDP占比也比中国高，如卢旺达占50.2%、摩尔多瓦占73.2%、巴基斯坦占52.6%。
百姓腰包瘪得羞于见人，就业岗位增长缓慢，社会保障水平不足，拿什么去刺激消费。2009年前的十年，中国个人消费部分占GDP的比重一直徘徊于30%～36%之间，而世界主要经济体个人消费支出大多保持在GDP占比60%以上的水平，即使是印度也接近60%。近十年来，美国个人消费支出年均保持在GDP的70%上下，美国居民储蓄率或消费支出数字只要打个喷嚏，仰服于“物美价廉”的中国就会发生伤及筋骨的“阵痛”。这就是典型的“美国人生病中国人吃药”。
在整个社会都在致力于转变经济发展方式的宏观背景下，通过发展服务业改变产业结构，提高服务业占GDP的比重，实现经济结构向以服务经济为主的转变，在我国政府高层已经形成强烈共识。高税收低福利、重制造轻服务是一条不可持续的发展路径。大幅降低服务业营业税税负，事关经济结构调整和发展方式转变的大局，对推动产业结构现代化，提高劳动者报酬占比均具有重要意义。
比如外包业务，这是服务业中很有发展前途的一个大类别。按照我国政府的规划，2013年将实现承接国际服务外包业务300亿美元，不过，据德勤日前发布的研究报告指称，2009年中国服务外包市场规模已经达到236亿美元，同比增长21%，到2012年将超过430亿美元。预测未来十年，随着中国政府税收政策的调整，中国将成为全球服务外包行业强有力的竞争者。自2009年开始，我国对离岸服务外包业务收入实施暂免征收营业税政策，但有一定的期限、门槛、区域等框架条件规定，不仅限制较多，而且审批手续繁琐，很多中小企业被拒之门外。
众所周知，美国于日前刚刚通过了一项180亿美元的促进就业法案，用以改善企业雇佣条件。美国的做法是，招聘合适法定前提新雇员的雇主可享受社会保障税豁免，假如其后雇主持续52周对该员工持续留用，可获得最大数额6621美元的营业税税收抵免。
三、营业税或有的改革措施与建议
国家税务总局在2010年的工作安排中，把“研究营业税条例和细则在执行中存在的问题，重点完善营业税境内外划分政策”提到全国货物和劳务税改革的重要位置。比如离岸服务外包业务即是营业税改革完善的重点。同时，营业税改革既要考虑到避免重复征税的问题，也要考虑如何加强反避税监管；既要实行轻税政策，又要维护好我国的税收利益，实现好从中国制造到“中国服务”的无缝对接。
按照总局部署，今年将加强营业税差额征税的征收管理，研究制定营业税差额征税管理办法，尽快填补制度空白。具体包括完善保险分保、单位和个人演出的营业税差额征税政策；对流转环节比较多的行业，如金融、物流，试点按差额征税办法。在增值税“扩围”敞开的时间窗口中，于现有营业税的框架内减税让利，让营业税纳税人和增值税纳税人保持相对公平的税负水平。日前中国物流与采购联合会提出一个建议，物流企业在新购固定资产时，享受与增值税一般纳税人相同的税收政策，允许用新购进固定资产所含增值税，扣抵营业税。
财政部部长谢旭人日前撰文提出，要“在做好增值税转型工作的基础上，积极推进增值税扩围改革”。据悉，财政部科研所新近完成的与“增值税扩围改革”相关的研究报告已经报送中央相关部委。从理论上讲，增值税的征收范围越广，税基越宽，越能发挥它的中性功能。今后除保留部分难度较大、不宜转型的业务继续课征营业税外，其他行业均可考虑纳入增值税“扩围”，或干脆取消营业税，比如像金融行业，让直接税去调节，也是一个不错的选择。应该指出的是，增值税“扩围”只是一种制度改良，在目前的税制安排下（税负基本不变），企业要想在税制改良过程中获得额外的税收利益有些不现实。
营业税作为地方税，绝大部分划归地方。在2009年的全国税收收入总额中，营业税占了13%。由于营业税牵涉到地方政府的切身利益，尽管目前我国近期有针对性地接连出台了几个纳税人跨区经营营业税管理办法，仍然难以遏制跨区经营营业税税源的地方税收利益博弈。按照贾康的观点，增值税征收范围的扩大，意味着营业税最终可能被取消。在增值税取代营业税后，如何保证地方财政收入不受影响，从而获得地方政府的支持，将是增值税“扩围”改革能否成功的关键。
目前混乱的假发票市场大有上升到系统性风险的可能，严重扰乱了市场经济的正常秩序和干扰了税制改革的进程。按照税务总局的部署，今年下半年将继续强化货运业营业税“票表比对”，有效防控货运发票虚开，对货运业自开票纳税人加大监管力度；进一步落实建筑业和房地产业营业税项目管理及发票使用管理办法。目前货物运输发票增值税抵扣率与营业税实际征收率的差异，应该是导致货运业虚开发票行为泛滥进而成为重灾区的主要原因之一。
把上述问题再扯开一点，假发票问题的症结不仅仅是一个简单的利益纠结问题，而是有那么一个庞大的买方市场，这个买方市场的存在又于时下的税收大环境密切相关。环境可以对人产生强烈的暗示性和诱导性。按照“破窗理论”，当一个人打坏一扇窗户以后，如果窗户得不到及时的修理，打坏窗户的人也得不到及时的惩罚，那么就会有更多的人去打坏更多的窗户。
遗憾的是，现在对假发票的治理有些本末倒置的味道，对需求方管理松懈，或办法不多，或网开一面，总是逮住卖家不放，从而导致今天的乱像。我们看到，在税收实务中，假发票入账既可以被视为“小节”忽略不计，也可以罚的倾家荡产。执法人员有较大的税收自由裁量权，人为因素较多。比如，
作者单位：山东省聊城市国家税务局
