浅谈领导干部任期经济责任审计——上海市民防办领导干部任期经济责任审计实践有感

2012年第5期    作者:施燕薇    阅读(5565)

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一、上海市民防办公室任期经济责任审计的做法

（一）坚持年度审计和离任审计相结合，夯实审计基础

根据《上海市民防直属事业单位领导干部任期经济责任审计实施规定》，对市民防办直属事业单位领导干部的任期经济责任审计每年进行，即实行年度任期经济责任审计。经济责任审计列入监审室年度工作计划，所需经费列入单位年度预算经费。通过审计，一些问题得到及时整改。有些问题能够在尚未造成后果，或后果尚不严重时得到制止或纠正。由于年年审计，形成了工作制度，系统内的审计基础逐渐夯实。

每当领导干部有离任、转任情况，当年的经济责任审计就会连带离任经济责任审计。而每年经济责任审计打下的审计基础，即大量积累的审计基础资料，使离任经济责任审计变得相对容易和快捷许多。而且，离任审计报告以以前年度审计结果为基础和累加，审计评价体现一贯、连续、衔接、整体等原则。同时，离任审计尽量减少不必要的重复翻账，不必要的重复计算等工作，提高了工作效率，达到事半功倍的效果，又能起到降低审计风险及干部任免风险的作用。从市民防办这些年的审计实践看，随着年度经济责任审计和离任经济责任审计相结合模式的确立，整个系统的审计基础越来越夯实。

（二）坚持重点审计与延伸审计相结合，提高审计质量

根据直属事业单位承担的职责和任务，结合民防实际，市民防办年度经济责任审计主要内容包括：1.预算的编制和执行、财务收支计划的编制和执行情况；2.单位内部控制制度设置和执行情况；3.单位财政财务收支的真实、合法、效益及会计资料的真实性情况；4.核定的预算外工资标准执行情况，单位及主要领导人员收入、福利情况；5.行政性收费、罚没款等收入合法性以及执行“收支两条线”规定情况。行政收费项目、标准和范围以及罚没款收缴和管理情况；6.专项资金管理和使用情况，重点关注是否存在挪用、转移专项资金等；7.各单位预算外资金（平战结合）收入来源的真实、合法性及管理使用情况；8.国有资产的管理、使用、安全、完整及保值增值情况；9.与财务收支相关的工作目标完成情况；10.重大投资的决策和效益情况；11.遵守财经法律、法规、规章、规定和廉政规定情况；12.开展“小金库”专项治理工作情况。其中，内控制度的健全有效及遵守财经纪律和廉政规定等是审计内容中的重点。此外，还根据领导干部所在单位的属性、职能、管理财政资金等情况来确定审计的重点内容。如监督管理单位的重点是行政收费、行政处罚、专项资金的收取与使用等事项；其他管理单位的重点是专项合同、专项业务资金的安排、拨付和使用等事项；对有收入的单位则重点检查其收入的合法性，支出的合理性，结余资金的安全性。

除明确审计重点，还明确审计范围。市民防办年度审计每次延伸至被审计单位所属的所有单位。包括单位工会、技协以及下属单位和企业。在审计施行过程中，若发现被审计单位有异常的经济业务活动或存在遗留问题，或发现疑似违纪违规的线索，就延伸追查，直至源头部门及源头时点。通过延伸审计，充分取证，从蛛丝马迹中寻找突破口。采用询问、座谈、内查外调等审计方法跟踪了解经济业务事项发生的过程和状况，明确各环节的责任人，做到事实清楚，证据充分，定性准确。如发现有违法违纪问题或审计手段无法核查的经济问题线索，及时按有关规定，将相关审计材料移送给纪检司法等部门，由其作进一步的查处。

（三）坚持纵向分析和横向比较相结合，慎重审计评价

评价领导干部任期经济责任，是经济责任审计的核心内容，也是难点所在。评价准确与否，在一定程度上不仅影响着领导干部的升迁去留，也影响着审计的形象。在实际工作中，我们会碰到有的领导干部对审计评价不满意、有争议的情况，主要原因是有的领导干部觉得自己任期做了很多工作，但评价意见里没有充分反映出自己的业绩，认为评价不够全面，要求将自己述职报告或工作总结里所反映的所有工作和成绩都写进审计评价内容里。笔者认为，这主要是理解偏差的原因，作为审计部门，评价既要肯定取得成绩，又要披露存在问题，还应把握好经济责任的界定。评价应坚持客观公正、实事求是、谨慎稳妥的原则，不是评价范围的、与经济活动无关及不是领导干部任期发生的事项不作评价，尽量回避审计风险。对经济责任评价，除了利用本次的审计结果外，还考虑以前年度所作的审计结论或其他经济监督部门的检查结果，除了与本单位纵向分析比较，还与横向单位进行分析比较，点上情况与面上对照、分析、比较。客观、公正地对每位领导干部进行审计评价。

根据纵向分析和横向比较相结合慎重审计评价原则，市民防办要求对领导干部任期经济责任审计的每个审计报告，都要对审计内容逐项进行描述，以此对被审计领导进行审计评价。如对内部控制及其执行情况进行审计评价时，用定量评价标准，依据一定的原则和标准，从数据角度界定，分析衡量领导干部的经济责任，并通过横向对比，评价被审领导的履职和敬业，廉洁和自律等相关情况。其他评价事项，以此类推。同时，对审计中发现的问题逐项提出整改意见或建议。

（四）坚持审计披露与审计整改相结合，突显审计作用

审计披露是指审计人员将审计中发现的问题，通过审计报告揭示出来；审计整改是指被审计单位对审计报告揭示的问题，按照相关规定和审计建议加以纠正。审计整改既是审计的灵魂，也是审计的归宿。市民防办始终把落实审计整改作为审计后续不可缺少的环节。每当审计终了，对审计中发现的问题，审计报告不仅仅披露问题，更是逐条提出具有可供操作的整改意见或建议。审计部门将督促审计整改作为审计工作的延伸和后续，被审计单位把落实审计整改作为接受审计的终点冲刺和加强内部管理的起点出发。年年循环往复，被审单位的财政、财务，经济、经营等相关方面的管理有了一个不断修正、完善、整改、提高的过程，使审计作用得到了进一步的突显。

二、经济责任审计中存在的困惑和困难

（一）国有资产保值增值难以评价。

从审计目标看，任期经济责任审计通过证实被审计领导干部所在单位的财政财务收支及相关经济活动的真实性、合法性及有效性，来认定领导干部任职期间应负的经济责任，为组织人事部门、纪检监察部门及主管部门考察、评价与使用干部提供参考依据。真实性、合法性目标有财政财务审计作基础，在实践中积累了一定的经验。但对国有资产保值增值评价难以描述，尤其对财政全额预算拨款的市民防各事业单位，从机构职责设置到系统内部管理体系，作为承担民防执法、民防管理、民防事业和民防公益等职能的各预算事业单位，其国有资产保值增值目标缺乏合理明确的界定标准及指标体系，致使审计评价非常困难，因而影响着任期经济责任审计的质量。

（二）经济责任的界定比较困难。

一个单位的主要领导，对于本单位的经济活动负有责任，当审计发现其履职不当，或已使单位资产遭受损失，理应受到相应问责。但由于经济责任审计对象的特殊性和审计内容的广泛性，决定了准确界定任期经济责任存在一定难度。加之管理体制方面的原因，许多单位往往是政企不分，党政不分。划分任期经济责任时，很难简单地界定哪些是领导个人的责任，哪些是集体的责任。如有些单位的投资决策和投资行为，短期内可能难以清晰显现出效益或收益、亏损或损失。而当出现效益或收益、亏损或损失时，要界定和划分是现任责任还是前任责任，集体责任还是个人责任，直接责任还是间接责任，确定责任的边界、确有很大的难度。有的任期经济责任属于集体行为，若按常规，对被审计单位处理易于被接受，而要是把这类责任分解到某个党政领导干部，具体到应由主要领导承担的份额，确实很难划分。而且，许多审计评价事项可能是班子全体讨论、集体研究、一致通过的。即使审计认为是个问题，很难划分清楚责任，确定经济责任的承担者。

（三）经济责任审计结果利用与审计时效难以衔接。

根据目前审计工作的实际情况，往往审计报告出具时，被审计领导干部的考核、考察、甚至任免程序都已经结束，审计结果被利用和被参考的时效已过。具体的表现，一是年度经济责任审计时间最早次年2月份后才能启动，一般都在二季度实施，审计报告出具的时间则要更晚一些。这是因为审计工作是以会计资料作为审计客体的，而作为会计资料重要载体的会计年度报表及会计凭证最早次年一月末才能完成。而干部年度考核时间基本是在年末或次年初进行，一月份基本完成。二是离任经济责任审计时间，基本也是“先离后审”，领导干部在离任或升迁后进行审计。这种审计评价与领导干部的年度考核及任免脱节的情形，往往使审计人员认为审计工作无关紧要，只不过走过场而已。在这种心理前提下进行的审计工作容易会流于形式，难以发挥审计作用。

三、完善任期经济责任审计的设想

（一）完善经济责任审计实务，建立科学规范的评价体系

经济责任审计评价对象是领导干部，具有针对性；评价内容是任期经济责任，具有特殊性；评价结果是对干部考核任用的重要参考，具有严肃性。为了使审计评价有理有据，应制定一套科学、规范、实用性较强的评价体系，包括评价、考核两个指标体系。要对每个指标的内涵、外延进行明确界定，对评价标准进行量化，把定性分析评价与定量分析评价结合起来，使审计评价工作具有可操作性，以统一评价口径和考核标准，对于定性评价标准，应紧紧围绕经济责任来建立，突出真实性、合法性、效益性原则。效益性目标应明确界定，指标具体、量化。进一步完善经济责任审计的业务规范及相关的操作指南，使其逐步走上法律化、规范化的轨道。进一步明确经济责任审计的目的、原则、领域、对象、重点、程序及方法，使之与现行审计准则相适应。

（二）加强审计队伍建设，提高审计人员的综合素质

一是加强对审计人员政治理论和政策理论教育，提高审计人员政治水平和政策水平，提高审计人员判断问题、分析问题和解决问题的能力。要使审计人员成为政策水平高、理论功底强，善于发现问题和解决问题的审计能人。相关部门及审计机构就为提高审计人员的政治水平和政策水平开展相关工作，如构建多种形式的学习平台，举办相关讲座会、研讨会、经验交流会以促进审计人员理论水平的提高。

二是加强对审计人员职业道德和人生观教育，提高审计人员自身约束力和免疫力，提高审计人员思想境界和道德境界。要使审计人员成为思想境界高、职业素质强，无私无畏，一身正气，大义凛然的审计精英、卫士。只有这样，才能做到独立、客观、公正地开展审计工作。审计机构应为提高审计人员的职业素质开展相关工作，如经常性有计划地进行思想、道德方面的培训、检查和测试。定期对培训、检查和测试的结果进行评价和总结，建立奖惩机制以促进和加强审计人员的职业道德和人生观建设。

三是加强对审计人员专业知识和岗位技能培训，提高审计人员业务素质，提高审计人员知识水平和文化层次。要使审计人员成为业务强干、知识宽广、能力全面的复合型审计人才、专才。审计机构应努力营造审计人员业务学习、知识更新、文化拓展的氛围。如搭建和提供学习、培训、交流的平台和机会；有针对性的组织经验交流、学习观摩、考察调研，以帮助审计人员开拓视野、增长知识、丰富阅历、积累经验。

（三）选准审计时机，合理利用审计资源

为避免“先离后审”审计方式存在发现问题滞后的情况，有效发挥经济责任审计的作用，应确定最佳审计时机。

对于离任审计，一是选择“先审后离”方式。这种方式可以提高审计的权威性，也能避免一些经济遗留问题的产生，尤其是对被审计领导作为经济责任主体已办及在办的应了未了经济事项，可通过审计报告的披露，锁定和明确责任，促使其及时了结，不留尾巴给后任领导。如发现存在经济业务连带责任或因经济活动需要暂时不能离任的可继续留任。对于业绩平平者可就地免职或降职。二是选择“先离后审再任”的方式。这种方式可提高审计结果的利用程度，适当减少干部任用中的盲目性，防止带“病”提拔。充分发挥审计评价的作用，为组织部门考察任免干部提供相关依据。如果审计结果发现存在某种问题，被审者不宜再作其他任用，可及时停止对其任职宣布。

对于年度经济责任审计，一是可采取当年考核运用上年度的审计结果；当年度的审计结果作为下年度考核的参考。并将其作为领导干部年度考核的“操作规则”加以固定。二是可采取“先审后考”的办法。但是，为了解决年度考核时间在前，年度审计时间在后的尴尬，具体操作可将年度考核分段实施，审计结果出具之前为“预考”，实施的奖惩也是“预兑”；审计结果出具之后再进行“终考”，并进行“终兑”。总之，只有审计结果得到了合理运用，审计的价值才能真正得以体现。

另外，从更合理、更经济地利用审计资源角度来看，对领导干部任期内每个年度都进行审计，有时似乎也没这个必要。如果领导干部所在部门、单位任期内审计机关或其他经济监督部门已进行过财政、财务收支审计或其他专项资金检查的，主管部门可根据实际情况适当延长审计间隔年限。对年度财政、财务收支业务较简单，专项资金、国有资产总量较少的单位，可以选择领导干部任期中的部分年限进行抽审。而对财政、财务收支复杂，专项资金、国有资产总量较多，有下属经济单位，且经济总量及业务总量较大的预算单位可适当增加年度审计的频率。要尽量减少不必要的工作量，提高工作效率，达到事半功倍的效果。

作者单位：上海市民防办公室